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论中国特色法治建设方针的发展 改革开放 40 余年来，我国法治建设方针经历了从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”(以下简称“十六字方针”)到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”(以下简称“新十六字方针”)的历史性飞跃。如果说“十六字方针”开创了改革开放以来法制建设的新局面，那么“新十六字方针”则奠定了新时代法治建设工作格局，昭示着中国特色社会主义法治建设的升级转型和品格提升。关于中国特色社会主义法治的理论研究中，较之具有宏观性的“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”以及更为具体的宪法实施、党内法规等议题，学界对法治建设方针的研讨往往处于语焉不详的境地。鉴于此，本文以习近平法治思想为指引，立足于全面推进依法治国、深化依法治国实践的大背景，解析我国法治建设方针的发展特征、发展规律、发展目标及发展要求，以此回应全面依法治国所面临的新形势、新问题、新挑战。
一、 法治建设方针的发展特征
“新十六字方针”由党的十八大正式提出，后来习近平同志多次予以强调，在党的十八届四中全会上被确定为依法治国所遵循的法治建设方针。以“十六字方针”为参照，根据“新十六字方针”的核心要义，可从实质性、时代性、体系性三个方面理解我国法治建设方针的发展变化。
1. 实质性
针对“文化大革命”对法律秩序造成的严重破坏，“十六字方针”以法律制度建设为重点，旨在形成完备的中国特色社会主义法制体系，着力解决当时无法可依的难题。因此，“十六字方针”更多地具有形式意义，或者说强调一种形式上的法制和法治——党的十五大提出建设社会主义法治国家，但在此前后，立法机关及执法部门的观念上“仍然是以完善法律制度建设为中心，解决有法
可依、有法必依的问题”。“新十六字方针”在原有的形式法治要素的基础上，注入更为鲜明的价值色彩，重点突出实质法治，实现形式法治与实质法治共依共存，助力实现全面依法治国。申言之，“新十六字方针”在充分汲取“十六字方针”精粹的基础上，强调形式法治与实质法治并存，同时偏重于追求实质法治效果。
一方面，“新十六字方针”为我国治国理政的制度化、规范化、程序化发展提供了明确的价值指引。“十六字方针”聚焦于法律制度的创设和执行，从形式上为改革发展和社会活动提供制度框架和法律原则，整体上是趋于立法导向的静态表达。“新十六字方针”则蕴含运行论的原理，贯穿法律运行的各个环节，契合法律动态发展的特征，有助于在动态法治实践中推进立法、执法、司法、守法不断完善。随着法治建设的不断深入，可以更为清楚地看到，法治涉及国家治理与社会治理两个层面，关乎党和政府以及人民群众等多个主体，是一项纷繁复杂、耗
时耗力的系统工程。“新十六字方针”较之“十六字方针”更符合时代发展需求，更具有创新性和先进性。
另一方面，“新十六字方针”具有明显的价值性，不再限于中性的陈述。“科学”和“公正”本身就具有价值属性，“严格”和“全民”在程度上体现特定的价值倾向，四者共同构造了“新十六字方针”的价值维度，描绘出新时代中国特色社会主义法治图景。实质法治更加强调公平正义的价值理念，更加强调让法治成果真正惠及人民群众。法治是工具，而人是目的。无论是推进全面依法治国，还是建设法治国家、法治政府、法治社会，归根结底，法治蓝图的绘就与法治路径的铺就都是为了助力实现中国梦，让每一个中国人都平等公正地共享法治发展成果。因此，“新十六字方针”将公平正义这一法的价值理念贯穿于立法、执法、司法、守法的每个环节，力图让每一条法律规范都闪烁着正义的光芒，让每一个参与法治建设的主体都从内心深处感受到被公平对待。
2. 时代性
“十六字方针”由邓小平同志在党的十一届三中全会召开前夕提出，是改革开放初期开展法治建设的重要指南，对建设中国特色社会主义法治国家具有历史意义。此后，我国法治建设逐步加强，形成了中国特色社会主义法律体系，并确立了依法治国基本方略。经过数十年发展，我国法治建设取得长足进步。党的十八届四中全会正式确立了“新十六字方针”，该方针的提出与发展顺应时代潮流——法治在全球领域得到高度重视，人类命运共同体理念逐步形成。中国作为有担当的大国，将本国法治进程与世界法治发展相融合。从国内法治建设来看，全面依法治国与全面建成小康社会目标的确立对法治提出了更高要求，“十六字方针”已无法完全适应时代发展，“新十六字方针”的提出恰逢其时。目前，我国法治体系尚不完善，法律规范的创制存在不足，执法不严、司法不公现象频发，全民法治信仰尚未确立，法
治建设尚未达到预期效果。“新十六字方针”对立法、执法、司法、守法提出了更高要求，有助于中国特色社会主义法治体系的形成。
不难看出，法治建设方针的发展更加强调法治转型升级。“十六字方针”和“新十六字方针”并不是断裂或对立的，前者构成后者的基础和前提，后者则是在前者基础上的发展与提升。“新十六字方针”明确了新时期全面推进依法治国的重点环节和主要任务，昭示着对法治建设更高目标、更高品质的追求。换言之，“新十六字方针”意味着“在法律体系形成之后，法治建设的重心必然转向提高法律体系的质量，转向法律的实施”，强调在密织法律之网的基础上强化法治之力，进而“为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障”。“新十六字方针”立足于新时代我国社会主要矛盾的转变，是对人民群众不断提高的法治需求和法治要求的回应，与依法治国日渐突出的地位和日益明显的作用相照应。
3. 体系性
构建中国特色社会主义法治体系是全面推进依法治国的总目标与总抓手，为此，必须进一步“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系及完善的党内法规体系”。“新十六字方针”不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，还与“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”和“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”密切联系，共同促进全面依法治国目标的实现。
(1)“新十六字方针”进一步突出法治的体系性。就用词的结构关系而言，“十六字方针”虽然也具有层次性，但主要呈现出一种单向的线性逻辑；“新十六字方针”更具有整体性与系统性，指向治国理政的基本方式，更加全面化、更有立体感、更具体系性。在立法层面上，相较于“有法可依”，“科学立法”提出了更高的立法要求，意味着我
国虽已形成完善的中国特色社会主义法律体系，但还应在此基础上不断优化法律规范的创制。“科学立法”包含两个层面的要义：一是立法的内容体系完备，政治、经济、社会等领域均有完备的法律规范，为人们开展社会活动提供明确的规范指引，如《民法典》的颁布就是科学立法的范例；二是立法遵循程序正当原则，增加广大民众参与立法的途径，通过召开座谈会或听证会、委托第三方立法等形式，保障专家学者、普通民众参与立法的话语权，真正做到立法为民。在执法层面上，“严格执法”和“执法必严”都强调执法的严格性，表明执法不严依然是一个法治难题。法律的生命在于实施，良法如果无法得到执行，法治就将沦为空谈。在司法层面上，“公正司法”较之“违法必究”是法治理念的重大突破，不仅隐含违法行为必将得到严惩的共识，还更加强调公正，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，真正实现司法为民。在守法层面上，“全面守法”较之“有法必依”的最大突破点是强调守法主体的全面性，即守法主体包
括组织与个人——无论是政党、政府，抑或企业、社团等社会组织，还是公民个人，都必须严格遵守法律。在此意义上，“全民守法”有助于提升法治的权威，促使人们树立法治信仰。总体而言，“新十六字方针”与“十六字方针”相比，既从实质上界分了“完备的法律规范体系”与“高效的法治实施体系”，又使二者相辅相成地构成中国特色社会主义法治体系的重要元素。其中，“科学立法”是形成完备的法律规范体系的前提与基础，“严格执法、公正司法、全民守法”是建构法治实施体系所必不可少的环节。因此，“新十六字方针”的提出体现了我们党和政府对构建中国特色社会主义法治体系的重视，从更宏观的角度设计法治蓝图、掌控法治进程，表明我国法治建设进入相当成熟的阶段。
(2)“新十六字方针”注重与作为依法治国路径的“两个坚持”相配套。2012 年 12月，习近平同志在首都各界纪念现行宪法颁布施行 30 周年大会上的讲话中提出，“贯彻
依法治国基本方略，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”；随后，党的十八届四中全会重申此“两个坚持”，并将其确定为依法治国的路径。“新十六字方针”并不是孤立存在的，而是和“两个坚持”相互呼应、密切联系的。“依法治国、依法执政、依法行政”强调治国理政应遵守宪法法律。法律赋予执政党权力，为其执政提供法律保障，同时对权力予以限制。政府在行使职权的过程中，应严格遵守宪法法律，依法行政、严格执法，接受广大人民群众的监督。建设法治国家、法治政府、法治社会的过程必然艰辛漫长，必须保证执政党与政府依法治国、依法执政、依法行政，并充分贯彻法治建设方针。唯有如此，才能实现从依法治国到法治国家、从依法行政到法治政府、从依法执政到法治政党和法治社会的目标。“新十六字方针”“共同推进”“一体建设”三者互相配合，不仅从不同角度展示全面依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革
命，还共同揭示全面依法治国这一系统工程的根本要求。
二、 法治建设方针的发展规律
在“十六字方针”的基础上，“新十六字方针”展现出价值性更强、品质更优、体系更完整的优势。基于此，可将我国法治建设方针的发展规律或发展原则归纳为两个方面：一是坚定不移走中国特色社会主义法治道路；二是充分发挥习近平法治思想一以贯之的指导作用。
1. 坚持中国特色社会主义法治道路
我国法治建设方针的发展以坚持中国特色社会主义法治道路为原则。无论是“十六字方针”，还是“新十六字方针”，在本质上都是以中国特色社会主义法治理论、法治体系和法治道路为指导原则和根本动力的，并建基于社会主义制度的优越性之上。申言之，我国法治建设方针的发展变化不仅反映
了法治建设所取得的新成就、面临的新问题，还描绘了中国特色社会主义法治建设在探索和坚持中不断向前拓展的进程，其核心要义在于坚持党的领导、坚持中国特色社会主义制度。
(1)坚 持 党 的 领 导 是 贯 彻 法 治 建 设 方 针的根本动力。坚持党的领导决定了法治建设方针的中国特色社会主义性质。正如习近平同志所强调的：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”“新十六字方针”的提出和发展是党领导人民科学有效把握法治建设方向、集聚力量攻克法治难题的生动体现，表明党对社会主义法治的认识和实践达到了新的历史高度。毋庸置疑，党的领导和依法治国是高度统一的，法治建设方针的发展和实施不仅以党的领导为前提，还必须将党的领导贯穿始终。离开党的领导，就不会有“新十六字方针”的适时提出，更不会有中国特色社会主义法治建设的巨大成就。与之相应，法治建设方针的发展和实施有利于加强和改善
党的领导，提升党的领导和执政方式的法治化程度。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，就是践行法治建设方针的具体表现。党以法治思维为指引、用法治方式治国理政，是依法行政的最好体现。
(2)坚 持 中 国 特 色 社 会 主 义 制 度 是 贯 彻法治建设方针的制度保障。中华人民共和国成立以来，一直立足于实际国情，探索中国模式的法治发展道路。实践证明，走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，是符合中国国情的法治发展模式。中国特色社会主义制度的法律表现形式即中国特色社会主义法治体系，二者联系密切。中国特色社会主义制度为法治建设方针奠定制度基础，提供制度指引。为推进“新十六字方针”的实施，可从四个层面着力完善相关制度机制。一是构建科学完备的中国特色社会主义立法机制。良法是善治的前提，而要保证立法质量，必须先从立法机构、立法方式、立法程序方面完善立法机制。具体而言，要在坚持程序正义的前提下，充分发
挥人大在立法进程中的主导作用，并为民众参与立法拓展路径，同时加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，逐步推进法典化进程，促使立法体系科学完备，确保立法与时俱进、与国际接轨。二是建立严格规范的中国特色社会主义执法体制机制。执法不严格、不作为、乱作为、不透明，一直是我国执法领域亟待解决的突出问题。只有从完善执法体制着手，方能根治执法领域的沉疴宿疾。可从执法主体、职能、权限、程序、责任等方面推进执法更规范、更严明、更高效，确保依法执政、权责统一；同时，要以健全的执法机制推进社会主义法治建设。三是建立公正高效的中国特色社会主义司法制度。司法公正直接关乎法律的权威性，是守护社会公平正义的最后防线。如果群众在司法案件中感受不到公平正义，将直接导致司法公信力丧失。因此，必须加快完善中国特色社会主义司法制度，加强对司法权力运行的监督，深化司法体制改革，优化司法权配置，尤其应强化对...
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